在秦朝，郡守和郡尉的駐地不一定重合，黑夫駐即墨，郡尉則在賊寇、輕俠出沒頻繁的黃縣。黃縣在膠東北部，臨海，與南部隔着丘陵山脈，得繞一大圈才能抵達。
“至于讓兵卒荷甲持戈守于内外，是兵曹掾的主意，郡守初至膠東便遇到兇徒驚擾，這才加強了戒備。”
黑夫點了點頭，不置可否，心裡卻道：
“内城秦吏、郡兵加一起不過數百，若即墨真的有事，遭到數萬人圍攻，就算将城池修得再高，又有何用？”
黑夫今日之所登内城巡視，是因為抵達即墨後，陳平向黑夫獻上了六條治郡的步驟。
“其一，立威。”
勢立威，術馭臣，法制民，這是上位者必修的三個法子。黑夫運氣好，剛入膠東就遇上刺殺，他一口氣将淳于縣令、尉解職，在淳于縣大索刺客黨羽，這件事不論對官，對民都是一個警告：這新郡守，不好惹！
“其二，立事！”
下馬威遲早會消散，既然黑夫不對諸田抱有懷想，那就必須早早明确治理綱領，讓所有人明白，郡守此來要做什麼，新官上任三把火，于是黑夫抛出了自己的施政準則：“扶舊族，興法教，省刑罰。”
膠東人不是嫌秦律太嚴苛麼，黑夫也打開天窗說亮話，隻要你們不越矩違法，我便不會妄施殺戮，而且，官府歡迎一切願意合作者！
黑夫亦清楚，目前治理即墨最大的難題，在于官府沒有自己的代理人，法令難以出城，隻能依仗昔日的豪強、貴族。
過去五年已經在這種得過且過的默契中浪費了，所以黑夫甫一下車，就宣布籌辦學校，将自己從高密帶來的十餘名青年，統統扔到學室裡，讓郡吏教他們秦地言語、律令。隻希望半年後，能得到第一批和官府綁在一起的青年幹部，依靠這些人，将有效統治推至城外，推向廣大的鄉村。
至于“小學”，一來是逼迫各家富百萬的豪強送人質，同時，也是将統一的觀念，從娃娃開始教起……
如此一來，便将小貴族、不得志的儒生拉入陣營。
接下來就是黑夫正在做的事了：“兵權！”
在司馬郡丞引導下，巡視了内城一圈後，黑夫回到了官寺中，讓長史陳平，立刻傳檄，把現在郡府裡上值的各曹吏員召來！
鼓點咚咚作響，這是要開大會了，各曹掾的領導們連忙丢下手裡的事，齊聚正堂！一個個都身穿黑裳，頭戴官帽，魚貫入室，拜谒黑夫。
隻見黑夫高冠黑衣，印绶俱全，腰佩長劍，高坐于主位之上，下首則分别是長史陳平和司馬郡丞，門客親随數人披甲持劍，侍立在門口，黑夫到任以來，這是初次大召郡吏登堂，來的這些郡吏不知道他想幹什麼，紛紛暗中猜測不已，可惜這位郡守面色黝黑看不出情緒。衆人拜谒過了，都規規矩矩地站起，彎腰垂手，排成數列，站在堂中。
“人不少啊。”
黑夫掃視衆人，雖是第一次開大會，但他已經單獨見過下屬們，記住了他們的名字和職位，這些人，分别是：戶曹，主戶口、籍貫；倉曹，主稅收、積粟；吏曹，主官員升遷，也叫功曹；司空曹：主刑徒、隸臣妾；金布曹，主山海專營，市稅貿易。
除此之外，又有田、畜、工等諸官，均聽郡守調遣。
此外，還有理論上從屬于郡尉的賊曹、兵曹，因為郡尉駐地在黃縣，所以他們平常也聽黑夫指派，無形中增加了他的權力。
再加上郡丞管着的獄曹、令曹，開大會的時候，将近二十人到場。
黑夫已經讓長史陳平提前調查過了，這二十人中，幾乎全部是外來秦吏，占據了重要的職位，本地人則管着無關緊要的部門，或作為少吏協助。
既然都是秦人，那就好辦了，黑夫先清了清嗓，談了下以始皇帝為領導的中央政府對膠東局勢的重視，又聊了聊膠東郡在第一個五年計劃裡取得的成績，随即，就開始讓大家暢所欲言，談談工作上的不足之處……
衆人面面相觑，這位郡守開會的方式倒是新奇，你推我攮，好歹湊了些“不足”出來。
既然他們不老實，黑夫便自己點名了。兵曹掾很倒黴，第一個被點到，黑夫笑着問他道：
“内城和街巷上滿是兵卒巡視，如臨大敵，是你下的令？”
兵曹掾應諾，他這麼做，本心存讨好之意，卻被黑夫批了一頓：
“汝讓兵卒在外面設鹿角，持弩守之，不知道的，還以為出了内城，就是敵國！區區幾個盜賊就如此作态，豈不讓即墨人輕之？立刻将放出去的崗哨兵卒撤回來，外松内緊即可！”
一番敲打後，黑夫對兵曹做了一些小的人事調整，将自己從北地、南郡帶來的一些個有爵位的門客騎從，安插進郡兵之中，擔任軍吏。