這就是所謂的“禁之便”與“民之所從”兩種不同的政策。
雖然在這個過程裡，黑夫不得不對地方下放部分權力。
中央和地方的博弈，是永遠持續的，但秦始皇帝時，皇權在關東下縣了麼？
很可惜并沒有。
始皇帝最初試圖遷徙六國王室，但地方豪貴大族立刻接手地方。
始皇帝又繼續遷徙，使十二萬戶入關西，想打破地方的關系網，但旋即地方上又有輕俠接手。
秦始皇開始收緊律法，屠戮輕俠，但地方上又有混入體制的小貴族士人接手——原本的曆史上，如蕭何、曹參、劉季這批秦吏，最後都靠着控制的地方權力，反了秦。
這下沒轍了。
要不，将地方士人也統統幹掉吧！
派出軍隊去，按照官府裡，當地官員的名單，挨家挨戶的殺如何？
但就算不把整個關東逼反，真順利幹掉了整個士人階級，中央又面臨新的問題：靠誰來治理地方？
靠不會說當地方言，兩眼一抹黑的空降官吏？
靠一群不識字的農夫？
還是發動奴隸翻身做主？
顯然是不靠譜的，所以，原本在關西好好的秦政，在關東各地，基本上都撞了一個滿頭包，秦吏們遇到的，不是可以消滅的敵國政權，而是柔軟如水，牢牢紮根，殺不盡屠不滅的地方勢力。
無法消滅，隻能合作。
無便捷信息傳遞方式，這一切都阻礙了中央與基層的往來，哪怕秦始皇帝狂修馳道，依然在關東進而形成了“皇權不下縣”的現象。
戶籍管理、兵役征發、風俗教化、稅收征集、鄉裡治安等等一系列職能，統統得假其手進行，若無他們，地方就兩個字：
“癱瘓！”
朝廷倒是想徹底控制地方，但關東太過廣袤，人口又衆，就算抽空鹹陽學室的弟子去做官，也是杯水車薪。
所以一旦地方上的“秦吏”們也反了秦，關東才會瞬間崩潰，幾個空降過去的縣長吏，哪頂得住啊。
那十多年秦政在關東的困頓，黑夫是看在眼裡，也試圖尋找解決方案的。
他最終發現，此事沒辦法一蹴而就，隻能靠溫水煮青蛙。
“先齊政。”
靠起碼一代人的向心力，讓天下人對這個統一國家産生認同。
“再修教。”
通過樹立跻身的階梯，用官位做誘餌，引誘士人學習秦字、雅言，還有朝廷刊發的史、禮等書，實現洗腦的目的——你以為科舉考試，隻是為了選拔人才？
将源源不斷加入體制的地方士人進行統一的教育，讓他們變成“秦吏”，再分配到異地為官，一點點幫中央在與地方的博弈裡，占據上風。
隻有這樣，才能一點點，在廣袤的關東，實現皇權下縣！
“我今年才三十七。”
“願以二十年，一代人的時間，來做成這件事！”